2013年2月23日,中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平总书记作了重要讲话,深刻阐述了依法治国的重大意义,对全面推进依法治国提出了系统、明确的要求。习近平总书记强调,全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。我们要全面贯彻落实党的十八大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。

　　近年来,全国人大及其常委会、地方有立法权的人大及其常委会在加强科学立法方面不断探索,取得明显成效。法制日报在中国法学会立法学研究会的支持下,从今天开始推出“地方科学立法实例”专栏,报道地方人大及其常委会在科学立法方面的探索和实践,今天刊发这一专栏的第一篇。

　　□地方科学立法实例

　　高建新

　　2011年3月24日,江苏省十一届人大常委会第二十一次会议通过《江苏省新型农村合作医疗条例》,这是我国第一部新型农村合作医疗地方性法规。该法规对新型农村合作医疗筹资机制的建立、基金的使用和监管机制、相关机构职责、参加人的范围和待遇等方面均作了详细具体的规定。这部地方性法规在国家尚无统一立法的情况下,开创了新型农村合作医疗立法的先河,成为我国各地逐步实现依法规范新型农村合作医疗的开始。

　　立法背景

　　农村合作医疗是一项具有中国特色的农村居民医疗保障制度,其建设成效被世界卫生组织赞誉为“世界上成功解决农民医疗保障问题的唯一典范”。江苏是我国农村合作医疗的主要发源地,在农村合作医疗制度建立发展过程中,积累了丰富的实践经验。2003年,江苏开始新型农村合作医疗试点,到2005年,已在全国率先实现“全覆盖”目标。据统计,截至2010年底,江苏省新型农村合作医疗参加人数为4384万人,人口参加率稳定保持在95%以上,各级定点医疗机构两万多家(含农村社区卫生服务站)。经过近八年多时间的实践,江苏新型农村合作医疗建设形成了较为完整的制度框架和有效的运行机制。

　　新型农村合作医疗的推行,大大地改善和保障了广大农村居民的医疗服务,但是推行过程中也出现了一些情况和问题,主要表现为:一是区域经济发展不平衡,部分地方新型农村合作医疗基金筹措存在一定的困难和问题；二是新型农村合作医疗资金总量日益庞大,如何管好用好基金的问题凸显出来；三是定点医疗机构服务水平有待提高；四是新型农村合作医疗监管力量比较薄弱。这些问题的核心是新型农村合作医疗以行政推行为主,缺乏法律法规保障,没有以法律法规的形式来确定它的地位及运行模式。

　　立法难点

　　在没有全国性的上位法提供立法依据,也没有其他省市新型农村合作医疗地方立法经验可借鉴的情况下,江苏省新型农村合作医疗条例的制定和出台,困难是避免不了的。如在征求意见过程中,有的部门提出,鉴于国务院正在依据社会保险法制定《新型农村合作医疗条例》,建议暂缓立法。对此,江苏省政府法制办高度重视,经与省人大常委会法工委、省人大科教文卫委反复沟通,并及时向国务院法制办了解国家相关立法进展情况,最终确定还是按照原定的立法计划执行为宜。在审核过程中,主要涉及以下几方面问题:

　　一是建立了新的管理体制,回应了如何管理的问题。根据有关规定和各方面的意见,条例对新型农村合作医疗管理委员会、监督委员会以及经办机构等作了具体明确的规定。

　　二是稳妥地处理好制度衔接问题。目前,基本医疗保障体系的基本格局是“3+1”(即城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗以及城乡医疗救助)。为适应改革的需要,做好不同基本医疗保障制度之间的衔接,经综合各方面的意见,条例明确:县级以上地方人民政府应当通过提高筹资水平和保障待遇、探索资源整合等措施,推进基本医疗保障城乡统筹；县级以上地方人民政府应当根据国家有关规定做好新型农村合作医疗与其他基本医疗保险之间的制度衔接。卫生、人力资源社会保障等有关部门应当加强协调配合,做好不同医疗保障关系的转移接续工作,并为参加人提供便利。同时,灵活处理制度保障人群问题。新型农村合作医疗参加对象是农村居民。有的部门提出,目前农村人口流动较为频繁,应当允许非本籍户口的外来常住人员、回农村居住的大学毕业生、复员退伍军人等参加新型农村合作医疗。考虑到各地情况不同,以及统筹地区财政补贴政策落实现状,条例规定:农村居民因就学等原因户口迁出本地,现又回到原籍居住,未参加或者停止参加其他基本医疗保险的,可以参加原户籍所在地统筹地区的新型农村合作医疗。居住在乡镇的城镇居民和其他人员,按照县级以上地方人民政府的规定,参加当地新型农村合作医疗或者其他基本医疗保险。在新型农村合作医疗上一个缴费期至下一个缴费期之间出生的婴儿、退役的士兵,可以参加当年度的新型农村合作医疗。四是以精细的规定避免制度之间的缝隙。为防止流动就业等人员在选择参加不同基本医疗保障制度时出现重复参加新型农村合作医疗、重复享受待遇的现象,条例明确:按照规定已经参加其他基本医疗保险的人员,不参加新型农村合作医疗,其家庭其他成员仍可以按照规定参加新型农村合作医疗；已经参加新型农村合作医疗的人员,需要参加其他基本医疗保险的,其本人应当于下一年度退出新型农村合作医疗。同时,规定参加人凭医疗机构出具的原始票据补偿费用。

　　三是确立了筹资动态增长机制和鼓励使用基金的导向。经综合考虑各方面的意见,条例作了原则性规定:统筹地区人民政府应当建立与经济社会发展相协调、与基本医疗需求相适应,以政府补助为主、参加人合理负担的筹资动态增长机制。具体办法由省卫生行政部门会同财政等部门制定,报省人民政府批准。条例规定:使用新型农村合作医疗基金应当遵循以收定支、略有结余的原则。同时,具体明确了基金结余的最高比例,超过最高比例时要进行再次补偿。条例还规定:新型农村合作医疗基金实行收支两条线管理,专户存储、单独建账、专款专用,不得用于参加人医药费用补偿以外的任何支出,不得用于任何形式的投资。

　　立法效果

　　《江苏省新型农村合作医疗条例》通过后,全省各地认真贯彻实施,切实加强新型农村合作医疗制度建设,管理运行机制日趋完善,主要指标绩效良好,农民群众广泛得益受惠,制度目标基本实现。条例实施后,江苏省建立起以政府补助为主、群众合理负担的筹资机制,新型农村合作医疗筹资标准已从2003年的人均不低于30元提高到2012年的人均300元,其中政府补助从人均不低于20元提高到人均不低于240元。农村地区住院利用率由2003年的不足3%提高到2011年7.51%,全省累计有3.29亿人次得到新型农村合作医疗门诊和住院补偿,累计补偿支出455亿元；另一方面,参加人员补偿待遇稳步提升。2011年,全省住院费用政策补偿比达到70.75%。据省社情民意调查中心调查反映,农村居民对省政府农村新五件实事的评价中,对新型农村合作医疗工作表示满意和比较满意的位于各项实事工作第二位,对新型农村合作医疗的满意度达到95%以上。　(作者单位:江苏省人民政府法制办公室)